Con sentenza del 16 luglio 2026 (Banca Sistema S.p.A. c. Italia, ric. n. 37249/24), la Prima Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo ha condannato l’Italia per la prolungata mancata esecuzione di una serie di provvedimenti giurisdizionali resi nei confronti del Comune di Cosenza. La sentenza diverrà definitiva alle condizioni stabilite dall’art. 44, par. 2, del Regolamento di procedura della Corte, se le parti non ne chiederanno o, comunque, non otterranno, il rinvio dinanzi alla Grande Camera.
Banca Sistema è un istituto di credito quotato su Euronext STAR Milan e specializzato nell’acquisto di crediti commerciali verso la pubblica amministrazione. Negli anni ha rilevato numerosi crediti di imprese e fornitori nei confronti del Comune di Cosenza; diversi giudici nazionali ne hanno accertato esistenza e ammontare con decreti ingiuntivi divenuti definitivi ed esecutivi tra il 2018 e il 2023. Il Comune ha corrisposto soltanto una parte delle somme. La sua crisi era del resto conclamata da tempo: al piano di riequilibrio finanziario pluriennale del 2013 era seguita la deliberazione n. 66/2019 con cui la Corte dei conti contestava un «grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi» del piano; il 11 novembre 2019, con deliberazione consiliare n. 51, il Comune ha dichiarato il dissesto finanziario ai sensi dell’art. 246 del d.lgs. n. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali). Nel 2023 è stato approvato un ulteriore piano di riequilibrio, questa volta ventennale, con decorrenza 2022.
Con il dissesto è scattato il meccanismo configurato dall’art. 248, comma 2, TUEL: la massa passiva passa a un organo straordinario di liquidazione e i creditori non possono più intraprendere né proseguire azioni esecutive individuali. Alla data dell’esame del ricorso a Strasburgo, i titoli della ricorrente risultavano ineseguiti per periodi compresi tra più di due e più di sette anni.
Il diritto a un tribunale garantito dall’art. 6, par. 1, CEDU non si esaurisce nella possibilità di ottenere una pronuncia favorevole: l’esecuzione della decisione definitiva è parte integrante del «processo», perché il diritto riconosciuto dal giudice resterebbe teorico e illusorio se le autorità potessero lasciarlo privo di effetti per un tempo irragionevole.
Su questo terreno la Corte non innova: al par. 19 della sentenza qui segnalata richiama i precedenti Antonetto c. Italia (20 luglio 2000, ric. n. 15918/89,), De Trana c. Italia (16 ottobre 2007, ric. n. 64215/01), Nicola Silvestri c. Italia (9 giugno 2009, ric. n. 16861/02), Ventorino c. Italia (17 maggio 2011, ric. n. 357/07) e De Luca c. Italia (24 settembre 2013, ric. n. 43870/04), rilevando di aver già accertato violazioni «in respect of issues similar to those in the present case». Alla sentenza De Luca c. Italia la Corte rinvia anche per l’illustrazione del quadro normativo interno sulla procedura di dissesto degli enti locali.
In De Luca, relativa a un credito giudizialmente accertato nei confronti del Comune di Benevento, la Corte aveva chiarito due cose. La prima: le difficoltà finanziarie di un ente locale non possono, da sole, giustificare l’omessa esecuzione di un provvedimento giurisdizionale non più impugnabile. La seconda: lo Stato non può invocare la distinta personalità giuridica o l’autonomia finanziaria del Comune per sottrarsi agli obblighi convenzionali, perché la ripartizione interna delle competenze tra autorità centrali e locali è irrilevante per il diritto internazionale. La vicenda era stata esaminata anche sotto il profilo dell’art. 1 del Protocollo n. 1, essendo il credito definitivamente accertato un «bene».
Vale la pena affiancare alla sentenza De Luca la coeva Pennino c. Italia (24 settembre 2013, ric. n. 43892/04), che pure riguardava il dissesto del Comune di Benevento e che la sentenza su Cosenza non menziona, ma che resta il riferimento sul punto specifico del divieto di azioni esecutive individuali: l’inserimento del credito nella procedura di liquidazione non può tradursi in una neutralizzazione sostanziale del giudicato (che riconosce il credito contro l’ente locale), perché il risanamento dell’ente e la parità di trattamento tra creditori sono finalità legittime, ma vanno perseguite con strumenti proporzionati. Il rilievo non è solo dottrinale: come si vedrà, Pennino è il leading case sotto il quale sono raggruppati i casi di questo tipo nell’ambito del procedimento di supervisione dell’esecuzione da parte del Comitato dei ministri.
Anche la sentenza Banca Sistema su Cosenza non si ferma all’art. 6, par. 1, CEDU: la Corte accerta la violazione pure dell’art. 1 del Protocollo n. 1 (dispositivo, punto 3), qualificando come «bene» il credito di Banca Sistema (certo, liquido ed esigibile in forza dei decreti ingiuntivi emessi dai Tribunali di Cosenza e Catanzaro) e ravvisando nel ritardo nella sua esecuzione un’ingerenza sproporzionata nel godimento dei beni.
Il passaggio decisivo sta nei paragrafi 25-26, dove la Corte trae le conseguenze concrete della violazione accertata in punto di “Equa soddisfazione” e, forse, pronuncia statuizioni innovative rispetto alla giurisprudenza precedente, il che spiegherebbe l’attribuzione alla Camera di questa causa (sotto vari profili, invece, seriale: in tal senso vedasi anche la motivazione con cui la Corte liquida soli 500 euro a titolo di spese: §§ 30-31).
Sul danno patrimoniale (§ 25) la Corte non liquida nulla, a fronte di una richiesta di 7.906.247,50 euro comprensiva di danno emergente, interessi maturati e lucro cessante ma valorizza il permanere in capo allo Stato dell’obbligo di dare esecuzione alle decisioni interne: se il Comune resta inadempiente, la società ricorrente conserva il diritto di recuperare il credito direttamente presso lo Stato, il cui adempimento estinguerebbe per intero la pretesa risarcitoria patrimoniale.
Sul danno non patrimoniale (§ 26), invece, la Corte esclude ogni indennizzo, reputando sufficiente il solo accertamento della violazione: e ciò perché la società ricorrente, acquistando quei crediti nell’esercizio della propria attività d’impresa e nella consapevolezza delle difficoltà esecutive, aveva assunto un rischio commerciale informato.
Nel dispositivo la Corte statuisce che lo Stato «deve assicurare, con mezzi appropriati, ed entro tre mesi dalla data in cui la sentenza diverrà definitive, […] l’esecuzione dei provvedimenti nazionali» in questione.
Quale possa essere la portata pratica di quell’obbligo lo ha dimostrato un caso gemello. Il 16 gennaio 2025 la Corte, pronunciandosi nella formazione di Comitato, aveva accolto un altro ricorso presentato da Banca Sistema, relativo a un credito di oltre 100 milioni di euro nei confronti del Comune di Catania, in dissesto dal 2018, e aveva imposto anche in quel caso l’esecuzione entro tre mesi. Alla scadenza, nulla. A settembre, di fronte all’inerzia dello Stato, il Tribunale di Roma è arrivato a emettere un decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo nei confronti della Presidenza del Consiglio.
Così è stato adottato un decreto-legge. Il d.l. 29 ottobre 2025, n. 156 ha attribuito al Ministero dell’Interno la facoltà di erogare un contributo fino a 40 milioni di euro in favore dei «comuni capoluogo di città metropolitana» destinatari di sentenze di condanna della Corte EDU per inadempimento di obbligazioni di pagamento. Sbloccate le risorse, il 19 novembre 2025 Catania ha versato 103 milioni: circa 61,7 di capitale e 40,6 di interessi di mora.
La sentenza qui segnalata, che origina dai debiti del Comune di Cosenza in dissesto, incontra un ostacolo. Cosenza non è capoluogo di città metropolitana: resta fuori dal perimetro del d.l. 156/2025. E non è un’eccezione: secondo i dati del Tesoro, i comuni in dissesto sono 105 (al 1/012025), e solo una minoranza rientra in quella categoria. Il Governo ha previsto nella manovra per il 2026 un accantonamento una tantum di 2,2 miliardi di euro, denominato «Fondo sentenze», destinato a fronteggiare gli effetti finanziari derivanti dalle decisioni dei plessi giurisdizionali nazionali ed europei. L’obbligo di risultato imposto da Strasburgo atterra, dunque, su una macchina amministrativa che, per questo Comune, non dispone ancora di un canale ad hoc per adempiere. Questa sembra essere la sorte della maggioranza dei creditori degli enti in dissesto
La pronuncia qui segnalata va, infatti, letta nel contesto dell’esecuzione delle sentenze Pennino e Croce e altri, che il Comitato dei ministri esamina congiuntamente: due gruppi relativi alla mancata o ritardata esecuzione di decisioni definitive e all’impossibilità, per i creditori, di procedere esecutivamente nei confronti di enti pubblici o locali ovvero di consorzi delegati dell’esercizio di funzioni pubbliche. Il Comitato dei Ministri sta seguendo questi casi, ai quali vengono ricondotti anche precedenti pronunce rese da Comitati della Corte sempre su ricorso di Banca Sistema – oltre alla già cit. sentenza del 16 gennaio, vedasi le sentenze 6 marzo (ric. n. 41796/23 e altri 3) e 28 maggio 2025 (ric. n. 184/24) – secondo la procedura di sorveglianza rafforzata. Ciò conferma che siamo davanti ad un problema strutturale ed ancora irrisolto, che intanto ben giustifica l’adozione della procedura di sentenza-pilota da parte della Corte (come di recente verificatosi per effetto della comunicazione dei casi De Luca c. Italia e altri 5, resa nota il 26 maggio 2026).
Nelle more, a oltre un decennio da Pennino e De Luca, il rischio è che per i creditori degli enti locali italiani in dissesto la via di Strasburgo venga percepita come il rimedio più sicuro, quanto meno laddove possano poi beneficiare di interventi ad hoc sul versante della finanza pubblica, mentre per lo Stato ciò può diventare estremamente oneroso: per quanto concerne il Comune di Catania e l’esecuzione delle sentenze relative, gli interessi di mora hanno inciso per il quaranta per cento dell’esborso.