Lo scorso 14 settembre 2026 è stato pubblicato il rapporto “How to ensure the implementation of judgments of the European Court of Human Rights concerning the Russian Federation, including payment of the compensation awarded”, curato dal parlamentare britannico Tony Vaughan in veste di Rapporteur della Commissione per gli affari giuridici e i diritti umani dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE). La Commissione esamina una delle principali criticità che il sistema convenzionale si trova oggi ad affrontare: come garantire l’esecuzione delle sentenze della Corte EDU riguardanti la Federazione Russa che, pur avendo cessato di essere Parte della Convenzione il 16 settembre 2022, resta vincolata, ai sensi degli artt. 46 e 58 CEDU, agli obblighi derivanti dalle pronunce relative a fatti verificatisi anteriormente a tale data. La questione assume particolare rilievo alla luce della recente sentenza Ukraine and the Netherlands v. Russia del 9 luglio 2025, ove la Corte dopo aver accertato la responsabilità della Federazione Russa per gravi e sistematiche violazioni della Convenzione commesse nel contesto del conflitto in Ucraina dal 2014, ha rinviato la determinazione dell’equa soddisfazione a una fase successiva, in considerazione degli importi particolarmente elevati che si sarebbero potuti raggiungere.
Il rapporto muove, dunque, da due dati contrapposti. Da un lato, al di fuori della Federazione Russa si trovano circa 260 miliardi di euro di riserve della Banca centrale russa immobilizzate (frozen assets) a seguito dell’invasione su vasta scala dell’Ucraina, di cui circa 210 miliardi nell’Unione europea. Dall’altro, sono 3.025 le sentenze contro la Russia ancora in attesa di esecuzione (pari a oltre il 43% dei casi pendenti davanti al Comitato dei Ministri), e l’equa soddisfazione non corrisposta supera i 3,3 miliardi di euro.
Di fronte, quindi, alla totale interruzione della cooperazione da parte delle autorità russe, Vaughan prende atto dei limiti degli ordinari strumenti di supervisione ex art. 46 CEDU e, nel tentativo di individuare modalità che consentano almeno una parziale esecuzione delle pronunce, prospetta tre possibili soluzioni:
- consentire ai beneficiari dell’equa soddisfazione l’enforcement delle somme riconosciute dalla Corte EDU, dinanzi ai giudici nazionali degli Stati nei quali siano localizzati beni russi. A tal fine, tuttavia, sarebbe necessario verificare se i singoli ordinamenti attribuiscano alle sentenze di Strasburgo efficacia esecutiva o se occorra introdurre una specifica base legislativa. Proprio per questo, il Rapporteur propone una ricognizione comparata delle legislazioni degli Stati membri e delle eventuali modifiche necessarie a rendere possibile tale forma di esecuzione.
- istituire, sotto l’egida del Consiglio d’Europa, un meccanismo di finanziamento ad hoc, alimentato dai beni russi destinati a tale scopo (c.d. repurposing) ;
- creare un meccanismo specifico per le somme che la Corte riconoscerà all’Ucraina nei giudizi interstatali contro la Russia, eventualmente coordinato con la futura Claims Commission for Ukraine, che potrà essere strutturato come conto di garanzia (escrow account), fondo fiduciario (trust fund) ovvero come accordo parziale (Partial Agreement) tra gli Stati partecipanti.
Le soluzioni prospettate si scontrano, tuttavia, con due principali ostacoli, entrambi approfonditi da Vaughan. Il primo è rappresentato dall’immunità dello Stato (in particolare quella di esecuzione): anche qualora un giudice nazionale potesse conoscere della controversia, resterebbe infatti da stabilire se possa adottare misure coercitive sui beni di uno Stato straniero. Il rapporto prende in considerazione diverse possibili soluzioni, tra cui ritenere che la Russia, accettando di essere vincolata dalle pronunce di un tribunale internazionale, abbia rinunciato all’immunità; affidare la destinazione dei beni al potere esecutivo, evitando l’intervento dei giudici, sul presupposto – discusso – che l’immunità statale operi rispetto alle azioni giudiziarie e non agli atti autonomamente adottati dal potere esecutivo; ovvero introdurre specifiche legislazioni nazionali che consentano di superare l’immunità in presenza di sentenze internazionali rimaste ineseguite. La praticabilità di tali ricostruzioni resta, tuttavia, controversa. Il secondo riguarda l’art. 46 CEDU, che affida al Comitato dei Ministri la supervisione sull’esecuzione delle sentenze, ma non precisa quale ruolo possano svolgere gli altri Stati al di fuori di tale meccanismo. Il rapporto sottolinea, del resto, come il sistema convenzionale sia stato concepito sul presupposto della cooperazione degli Stati, non prevedendo l’ipotesi, oggi verificatasi, di un ex Stato Parte che continui a essere vincolato dalle sentenze della Corte ma rifiuti di darvi esecuzione. Pur riconoscendo l’incertezza della questione, il parlamentare britannico ritiene che la disposizione non impedirebbe agli Stati membri di consentire nei propri ordinamenti l’esecuzione delle somme riconosciute dalla Corte.
Una ricostruzione innovativa viene sviluppata per le future somme che la Corte EDU riconoscerà nei giudizi interstatali relativi alla guerra in Ucraina. Limitatamente a tali sentenze, secondo il Rapporteur, l’utilizzo di assets russi potrebbe essere giustificata attraverso la disciplina delle contromisure. Il divieto di aggressione costituisce infatti una norma imperativa del diritto internazionale generale (ius cogens) e pone obblighi nei confronti della comunità internazionale nel suo complesso (erga omnes). Su tale base, Vaughan sostiene che anche Stati non direttamente lesi potrebbero adottare misure dirette a indurre la Russia ad adempiere agli obblighi di cessazione e riparazione che, dunque, rispetterebbero i requisiti di proporzionalità, temporaneità e reversibilità, poiché le somme versate verrebbero imputate a quanto dovuto dalla Federazione Russa e la misura cesserebbe con l’adempimento. È questo uno dei passaggi più significativi, ma anche più problematici: la possibilità per Stati non direttamente lesi di ricorrere a contromisure (third-party countermeasures) in risposta alla violazione di obblighi dovuti alla comunità internazionale nel suo complesso rimane infatti una questione discussa in dottrina, rispetto alla quale il rapporto assume una posizione particolarmente estensiva.
La Commissione, inoltre, affronta anche il problema dell’individual accountability delle persone responsabili delle violazioni più gravi degli artt. 2, 3 e 4 CEDU, proponendo, nei casi in cui le sentenze identifichino nominativamente ovvero attraverso altri elementi, gli agenti, la predisposizione di una lista pubblica utilizzabile dagli Stati e dall’Unione europea ai fini dell’adozione di sanzioni individuali mirate. Qualora le condotte accertate siano altresì suscettibili di integrare crimini di guerra, crimini contro l’umanità o altri crimini internazionali, il rapporto richiama altresì la possibilità di indagini e procedimenti dinanzi alla Corte penale internazionale o alle autorità nazionali sulla base della giurisdizione universale o di altri titoli di giurisdizione.
Ne emerge un tentativo di ripensare gli strumenti di attuazione delle sentenze di Strasburgo dinanzi a una situazione che il sistema originariamente costruito attorno all’art. 46 CEDU non aveva espressamente previsto. Più che individuare un unico meccanismo risolutivo, il rapporto combina così strumenti diversi nel tentativo di preservare una qualche effettività delle pronunce della Corte con la consapevolezza che la questione è destinata a proseguire sul piano politico-istituzionale.