La sentenza Orlando e altri c. Italia (pronunciata da un Comitato di tre giudici in data 24 settembre 2026) trae origine da tre ricorsi proposti da cittadini italiani che avevano agito vittoriosamente nei confronti di autorità pubbliche in controversie relative all’accesso a documenti amministrativi.
Nei primi due casi, i giudici amministrativi avevano disposto la compensazione delle spese, richiamando rispettivamente le «circostanze del caso» e la sussistenza di «giustificati motivi». Nel terzo, pur a fronte dell’accoglimento della domanda, il giudice aveva posto a carico dell’amministrazione la rifusione di soli 200 euro, a titolo di spese di rappresentanza legale e contributo unificato.
I ricorrenti lamentavano la violazione dell’art. 6 § 1 CEDU, sostenendo che il mancato o insufficiente rimborso delle spese sostenute per ottenere tutela nei confronti dello Stato avesse inciso sul loro diritto di accesso a un tribunale.
La Corte muove dal proprio consolidato orientamento secondo cui il rifiuto ex post di rimborsare le spese sostenute da chi abbia vittoriosamente agito contro lo Stato, in controversie derivanti dall’esercizio della pubblica autorità, costituisce una restrizione del diritto di accesso a un tribunale. Tale restrizione è compatibile con l’art. 6 § 1 soltanto quando persegua un fine legittimo e sussista un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (§§ 15-17).
La Corte riconosce agli Stati un ampio margine di apprezzamento nella disciplina della ripartizione delle spese processuali. Tale margine, tuttavia, non esonera i giudici nazionali dall’obbligo di motivare le decisioni adottate in materia. Come affermato dalla Corte, «the domestic courts must at least provide a statement of reasons for their decisions» (§ 18).
L’obbligo di motivazione assume particolare rilievo quando il giudice deroga alla regola della soccombenza. La Corte rileva che, secondo la disciplina interna applicabile alle controversie, l’art. 91 c.p.c. poneva la soccombenza quale criterio generale, mentre l’art. 92, comma 2, consentiva di derogare a tale criterio soltanto in presenza di «gravi ed eccezionali ragioni, che devono essere espressamente indicate» (§ 19).
La Corte ammette che possano sussistere ragioni idonee a giustificare la deroga alla regola loser pays, ma precisa che tali ragioni devono essere «clearly stated» (§ 20).
Non è quindi sufficiente il ricorso a formule generiche o meramente assertive.
Con riferimento ai primi due ricorrenti, la Corte osserva infatti che i giudici amministrativi si erano limitati a richiamare le formule «the circumstances of the case» e «the justified reasons», senza indicare le concrete ragioni poste a fondamento della decisione (§ 21). Una motivazione di tale tenore non consente, secondo la Corte, di comprendere perché, nelle specifiche circostanze della controversia, fosse giustificata la deroga alla regola generale.
Particolarmente significativa è, inoltre, la distinzione tra la disapplicazione della regola della soccombenza e la mera riduzione dell’importo delle spese riconosciute alla parte vittoriosa.
Il Governo aveva sostenuto che la semplicità dei procedimenti in materia di accesso ai documenti potesse giustificare le decisioni adottate dai giudici nazionali. La Corte esclude, tuttavia, che tale circostanza possa, di per sé, giustificare la deroga alla regola della soccombenza (§ 22).
La semplicità del procedimento può invece rilevare nella determinazione dell’ammontare delle spese, giustificando eventualmente il riconoscimento di una somma ridotta, purché tale scelta sia sorretta da una concreta valutazione di proporzionalità.
Nel caso di specie, tale valutazione era mancata anche con riferimento ai 200 euro riconosciuti alla terza ricorrente.
La Corte chiarisce, inoltre, che la violazione non deriva dal semplice fatto che i giudici amministrativi non avessero fatto riferimento ai parametri previsti dal decreto ministeriale applicabile. Ciò che rileva, ai fini convenzionali, è piuttosto l’assenza di una motivazione sulla ragionevolezza e sull’equità della decisione relativa alle spese nelle concrete circostanze del caso (§ 23).
Il parametro individuato dalla Corte non consiste, dunque, nell’obbligatoria applicazione di uno specifico criterio tariffario, ma nella necessità che la decisione sulle spese sia adeguatamente motivata e risulti proporzionata rispetto alle peculiarità della controversia.
La Corte respinge anche l’argomento secondo cui i ricorrenti avrebbero potuto evitare o ridurre le spese non facendosi assistere da un avvocato.Sebbene nei procedimenti in materia di accesso ai documenti tale possibilità fosse prevista, essa non può essere valorizzata trascurando la particolare funzione degli avvocati nell’amministrazione della giustizia (§ 24).
Quanto alla prima ricorrente, la circostanza che la domanda fosse stata inizialmente respinta dal TAR non poteva giustificare il mancato rimborso delle spese, poiché il Consiglio di Stato aveva successivamente accolto uno dei motivi di appello, riconoscendo il diritto di accesso ai documenti (§ 25).
Con riferimento alla seconda ricorrente, neppure il fatto che l’amministrazione avesse consentito l’accesso ai documenti nel corso del giudizio poteva escludere il rimborso delle spese. Al momento in cui l’accesso era stato concesso, infatti, le spese legali necessarie per la predisposizione e la proposizione del ricorso erano già state sostenute (§ 26).
Alla luce di tali considerazioni, la Corte ritiene che il rifiuto di rimborsare le spese legali sostenute dai primi due ricorrenti e il riconoscimento, nei confronti della terza ricorrente, di un importo meramente simbolico abbiano costituito una restrizione non proporzionata del loro diritto di accesso a un tribunale.
La Corte conclude, pertanto, per la violazione dell’art. 6 § 1 CEDU (§§ 28-29).
La sentenza Orlando e altri presenta particolare interesse per l’ordinamento italiano poiché riconduce la disciplina delle spese processuali nell’ambito delle garanzie convenzionali connesse al diritto di accesso a un tribunale.
La Corte non esclude la possibilità per il giudice nazionale di derogare alla regola della soccombenza, né mette in discussione l’ampio margine di apprezzamento riconosciuto agli Stati nella regolamentazione delle spese processuali. Tale discrezionalità deve tuttavia essere esercitata attraverso una motivazione effettiva, che consenta di verificare le ragioni della decisione e la sua proporzionalità rispetto alle circostanze concrete della controversia.
Ne consegue che il semplice richiamo alle «circostanze del caso» o a generici «giustificati motivi» non appare sufficiente a soddisfare gli standard dell’art. 6 § 1 CEDU quando si intenda derogare alla regola della soccombenza.
La pronuncia assume inoltre rilievo per la distinzione tra deroga alla soccombenza e riduzione dell’ammontare delle spese. La semplicità del procedimento non giustifica, di per sé, la prima, mentre può rilevare ai fini della seconda, purché la liquidazione dell’importo sia accompagnata da una valutazione concreta di proporzionalità.
Il principio affermato dalla Corte può dunque essere ricondotto a un duplice requisito: da un lato, la deroga alla regola della soccombenza deve essere sorretta da una motivazione concreta e verificabile; dall’altro, qualora alla parte vittoriosa venga riconosciuto un importo ridotto, la relativa liquidazione deve risultare proporzionata alle specifiche circostanze della controversia.